循序漸進建立完善的全國碳市場 生態環境部將從法律法規、數據質量、市場功能等方面強化建設

按照黨中央、國務院的決策部署，在多年地方試點和借鑒國際碳市場經驗基礎上，2021年7月，全國碳市場啟動上線交易，取得標志性進展。

全國碳市場是落實碳達峰碳中和目標的重要政策工具，是以較低成本實現減排目標的政策工具，是利用市場機制控制溫室氣體排放的重大制度創新；是推動綠色低碳發展的重要引擎，促進全社會生產生活方式低碳化、長期化的有效方式。

在全國碳市場啟動上線交易一周年之際，中國環境APP產經頻道特推出“全國碳市場一周年”系列報道，采訪權威專家，總結全國碳市場第一個履約周期建設進展與成效，分析當前面臨的形勢與存在的問題，探討下一步工作重點及如何切實抓好碳市場數據質量管理，推動全國碳市場健康平穩發展等，也歡迎社會各界參與，或在文后留言。

全國碳排放權交易市場啟動一年來，市場運行平穩，價格穩中有升，在推動企業有效控制溫室氣體排放、綠色低碳轉型發展等方面發揮了積極作用。與此同時，全國碳市場剛剛起步，在建設與管理方面仍面臨諸多問題與挑戰。中國環境記者采訪國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心（以下簡稱國家氣候戰略中心）總經濟師張昕，探討第一個履約周期順利收官，積累了哪些有益的經驗，有哪些需要完善的地方？

全國碳市場建設穩妥有序推進，預期目標基本實現

初步建成政策法規體系、數據管理制度、配額分配與清繳管理制度、交易制度

全國碳市場第一個履約周期以99.5%的配額清繳率完成履約；截至2022年7月8日，全國碳市場配額累計成交約1.93億噸，累計成交額約84.9億元。張昕說，全國碳市場啟動以來穩妥有序推進，基本實現設計預期目標。

張昕介紹，在全國碳市場設計與建設中，始終堅持全國碳市場是控制溫室氣體排放政策工具的基本定位，初步建成政策法規體系、數據管理制度、配額分配與清繳管理制度、交易制度，初步形成生態環境部及相關部委、省級和設區市級生態環境主管部門、行業組織和社會公眾構成的多層級、聯合監管體系，建成有效支撐全國碳市場順利運行的支撐系統。

不斷完善“部門規章+規范性文件+技術規范”的政策法規和技術規范體系

相繼出臺《碳排放權交易管理辦法（試行）》、配額分配方案、碳排放核算和報告指南、核查指南。值得注意的是，生態環境部和司法部持續推進《碳排放權交易管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）立法進程，目前已由司法部上報國務院。

建立碳排放數據核算、報送和核查制度

編制完善碳排放核算、報告與核查技術指南，持續開展企業碳排放數據報送和核查工作，構建了2013-2020年電力、鋼鐵、有色金屬、建材、石化、化工、造紙和民航行業約7000余家企業碳排放核算數據庫。生態環境部高度重視數據管理，不斷完善數據管理制度，強化日常監管。例如，2021年10月至12月，生態環境部組織開展了碳排放報告質量專項監督幫扶，查實了一批典型、突出問題；2022年3月，對4家機構碳排放報告數據弄虛作假等典型問題案例進行通報，嚴管、嚴查、嚴辦碳排放數據管理違法違規現象。

穩妥制定配額分配方案

全國碳市場配額分配方案與我國現行碳排放強度管理制度相銜接，對標行業先進碳排放強度、基于發電機組實際發電量為其免費分配配額，并不限制發電企業生產，鼓勵先進機組多生產，超額排放必須付費；此外，制定了“配額清繳履約上限”等政策，并允許價格較低的國家核證減排量（CCER）用于配額清繳抵消，合理減輕企業配額清繳履約負擔；配額分配方案較好地處理了發電企業經濟發展與降碳的關系。

已建成全國碳市場運行支撐系統

由湖北省牽頭建設全國碳排放權注冊登記結算系統，上海市牽頭建設全國碳排放權交易系統。這些系統已順利上線運行，為重點排放單位提供有效服務，為主管部門提供有力監管，切實保障了全國碳市場順利運行。

“十四五”時期，全國碳市場發展面臨哪些關鍵問題？

生態環境部將從法律法規、數據質量、市場功能等方面強化全國碳市場建設

“碳排放權交易是新生事物，全國碳市場建設是一個邊學邊干、不斷完善的過程，不僅需要借鑒國外主要碳市場和試點碳市場經驗，還需要及時總結自身建設經驗，發現問題，探索有效解決方案。”張昕強調，“應正確認識全國碳市場的作用定位。既不過度強調其金融屬性，碳市場不是投機獲利的工具，應堅持全國碳市場和碳金融作為減排政策工具的基本定位，穩步推進全國碳市場建設，健康有序發展碳金融；也不必過度擔心其對經濟發展的影響，碳市場將為降本增效實現減排目標提供有效的市場機制途徑，還可以靈活適應能源市場、宏觀經濟變化，與能源等市場機制協同發揮作用，對經濟綠色低碳轉型發展具有重要的激勵作用。”

除了需要強化對碳市場基本定位的認識外，回顧第一個履約周期，暴露出哪些需要完善的地方？

張昕表示，一是亟待提升法律法規層級。目前，《碳排放權交易管理辦法（試行）》（生態環境部令第19號）是全國碳市場運行的法律法規基礎，層級相對較低，無法支撐形成全國碳市場部委聯合監管和支持機制，尚未形成有力的法律震懾。例如，全國碳市場碳排放數據核算、核查不規范，甚至出現弄虛造假現象，其中一個主要原因就是違法違規處罰力度弱，個別技術服務機構法律意識淡薄。

二是需不斷強化日常監管，例如，就碳排放數據管理而言，不能僅依靠開展年度核查，還應建立完善數據質量日常監管機制；又如，由于部分地方主管部門人手少、監管能力較弱、財政資金不能及時到位等原因，導致日常監管力度不夠，須要著力克服困難，壓實重點排放單位責任。

三是需提升碳交易的活躍度，改善配額的流動性。全國碳市場開市后，配額成交價、成交量經小幅上漲后逐漸走低，直至臨近履約才出現成交量價齊升的現象，總體上看交易活躍度較低，配額成交量較少。全國碳市場交易活躍度情況雖然符合碳市場作為政策市場的規律，但是全國碳市場僅有配額現貨交易，而且交易主體僅為發電行業，也是全國碳市場交易活躍度低的重要原因，需要通過擴大交易主體范圍、豐富交易品種等方式解決。

四是構建長效能力建設和宣傳機制，有針對性地提升主管部門、重點排放單位、技術服務機構參與全國碳市場的能力，及時完整準確地宣傳全國碳市場法律法規、政策和技術規范，正本清源，為全國碳市場建設營造良好輿論環境。

“十四五”時期是實現碳達峰碳中和的關鍵期、窗口期，如何穩步推進全國碳市場健康發展？

“全國碳市場建設是復雜的系統工程，不能一蹴而就，應循序漸進建立完善全國碳市場。生態環境部將從法律法規、數據質量、市場功能等方面強化全國碳市場建設，助力實現碳達峰碳中和。”張昕說。

不斷夯實全國碳市場的法律法規基礎。推動《條例》盡早出臺，明晰碳交易及相關活動參與主體的責任，規范碳交易及相關活動程序，明確相關部委的監管職責，構建部委聯合多層級監管與支持機制，加大對違法違規的處罰力度。在《條例》框架下，修訂完善碳排放權交易、登記、結算等管理辦法，并制定出臺碳排放核算和報告、核查技術與管理規則等其他配套管理規章和文件，不斷完善法律法規和政策體系。

強化數據質量監管力度。完善數據質量管理長效機制，強化數據質量日常監管等，壓實重點排放單位、技術服務機構對碳排放數據管理的責任，不斷建立完善技術規范體系，充分應用數字化、智能化技術提升數據質量和管理效率，加大對數據質量管理違法違規懲處力度，建立健全信息公開和征信懲戒管理機制。

不斷強化市場功能建設。逐步擴大全國碳排放權交易市場行業覆蓋范圍，逐步納入水泥、有色、鋼鐵、石化、化工等高排放行業。逐年收緊配額分配，探索碳排放總量控制，適時引入有償分配配額。逐步豐富交易主體、交易品種和交易方式，適時引入非履約主體和個人參與碳交易，強化碳金融標準和績效評估體系建設，健康有序發展碳金融，加強全國碳市場與綠電、用能權交易機制協同增效，建立完善以全國碳市場為核心的碳定價機制。

如何提高碳市場數據質量？

建立長效數據質量監管機制，壓實重點排放單位和核查技術服務機構數據質量管理責任

高質量的碳排放數據是全國碳市場規范有序運行的前提，是決定全國碳市場減排成效的生命線。為了建設高質量的全國碳市場，切實推動碳達峰碳中和，需要著重開展哪些工作？

“建立完善全國碳市場數據質量管理制度，持續強化數據質量日常監管。夯實數據質量管理的法律法規基礎，加大數據管理違法違規處罰力度，直至依法追究刑事責任，對數據管理不規范和數據弄虛造假形成強有力的法律震懾。在《條例》框架下，充分發揮市場監管等部門的職責作用，由相關部委建立技術服務機構和數據質量聯合日常監管機制，建立日常監管部門，改進監管方式，如開展‘雙隨機、一公開’的日常監督檢查，開展‘定期檢查+日常抽查’的常態化監管，將全國碳市場數據質量執法檢查納入生態環境執法檢查等，建立健全統一規范的碳排放數據監測計量、核算、報告、核查等技術規范體系。建立完善多部門聯合懲戒、信息披露和舉報制度，設立技術服務機構‘清出’機制、黑名單機制。”張昕說。

此外，需要壓實重點排放單位數據管理責任。《碳排放權交易管理辦法（試行）》（生態環境部令 第19號）《企業溫室氣體排放核算技術和報告指南 發電行業》（以下簡稱《核算報告指南》）明確規定，重點排放單位按照生態環境部制定的技術規范開展碳排放數據管理和編制排放報告，對其排放報告的真實性、完整性和準確性負責。為了提升數據管理質量，重點排放單位應按照《核算報告指南》的要求，建立專崗專責，建立完善內部碳排放數據管理制度，強化數據質量管理計劃編制和實施，及時保質定期報告碳排放及相關數據，把好排放報告質量關。

壓實核查機構數據管理責任。《企業溫室氣體排放報告核查指南》（以下簡稱《核查指南》）要求，核查機構應當對提交的碳排放及相關數據的真實性、完整性和準確性負責，更不能弄虛作假碳排放數據。核查機構應以《核查指南》為技術指引和基本要求，開展重點排放單位的碳排放核查，這是確保碳排放數據質量的根本要求。核查機構還應結合《核查指南》制定完善嚴格的核查內部管理和技術規范，建立完善核查工作質量內部管理和核查報告內審制度，確保核查報告質量。核查機構應針對核查工作所處的不同階段特點實施分階段內審管理，根據核查行業的特殊性和復雜性在核查團隊中合理配備行業核查員，并評估核查質量，切實確保核查工作質量。核查機構應嚴格自律，不從事與其核查工作利益相關的咨詢和管理業務。

建立完善信息披露和聯合懲戒機制，強化對重點排放單位和技術服務機構的社會監督。除了主管部門強制要求重點排放單位和技術服務機構披露于全國碳市場相關信息外，重點排放單位和核查機構應主動利用各種平臺工具及時、準確、合規披露其碳排放及相關信息，以及核查人員、核查業績、核查工作等信息，自覺接受社會監督。

確保數據質量，能力建設永遠在路上，必須建立完善長效能力建設機制，建立技術服務機構、重點排放單位和從業技術人員碳排放管理評估機制，建立完善碳排放管理員等碳排放管理職業資格管理等機制。