關于“未驗先投”違法行為
行政處罰新舊法律規(guī)范銜接適用問題的意見
環(huán)法規(guī)函〔2019〕121號
2017年修訂的《建設項目環(huán)境保護管理條例》（自2017年10月1日起施行，以下簡稱新條例）施行以來，關于需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用（以下簡稱“未驗先投”）違法行為的處罰，在新舊條例過渡期間如何適用法律，實踐中存在較大爭議。
根據(jù)最高人民法院于2004年5月18日印發(fā)的《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》（法【2004】96號，以下簡稱《紀要》）有關新舊法律規(guī)范銜接適用基本規(guī)則的規(guī)定，結合生態(tài)環(huán)境執(zhí)法實踐，并經征求最高人民法院和司法部意見，現(xiàn)就新舊條例過渡期間“未驗先投”違法行為行政處罰有關法律適用問題，提出以下意見。
一、有關法規(guī)規(guī)定和新舊法律規(guī)范銜接適用基本規(guī)則
（一）有關法規(guī)規(guī)定
新條例第二十三條第一款規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用，或者在環(huán)境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責令停止生產或者使用，或者報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。”
修訂前的《建設項目環(huán)境保護管理條例》（自1998年11月29起施行，2017年10月1日廢止，以下簡稱舊條例）第二十八條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，由審批該建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，可以處10萬元以下的罰款。”
（二）新舊法律規(guī)范銜接適用基本規(guī)則
《紀要》明確提出：“根據(jù)行政審判中的普遍認識和做法，行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時，實體問題適用舊法規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)定，但下列情形除外：
（一）法律、法規(guī)或規(guī)章另行規(guī)定的；
（二）適用新法對保護行政相對人的合法權益更為有利的；
（三）按照具體行政行為的性質應當適用新法的實體規(guī)定的。”
二、“未驗先投”違法行為發(fā)生在舊條例施行期間，一直連續(xù)或繼續(xù)到新條例施行之后的，適用新條例進行處罰。
經征求最高人民法院意見，《紀要》中提到的“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行之前”，是指行政相對人的行為終了之日發(fā)生在新法施行之前。如果行政相對人的違法行為一直持續(xù)到新法施行之后，則不屬于“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行之前。”
因此，“未驗先投”違法行為發(fā)生在舊條例施行期間，一直連續(xù)或繼續(xù)到新條例施行之后的，不屬于《紀要》規(guī)定的“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前”的情形，不存在新舊條例的選擇適用問題，應當適用新條例作出行政處罰。
我部此前印發(fā)的相關解釋或者文件，與本意見不一致的，以本意見為準。
生態(tài)環(huán)境部
2019年10月17日
環(huán)境保護部函關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見
環(huán)政法函［2018］31號
各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護廳（局），新疆生產建設兵團環(huán)境保護局，計劃單列市、省會城市環(huán)境保護局：
新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法施行以來，關于建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響報告書、報告表，或者未依照環(huán)境影響評價法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書、報告表，擅自開工建設（以下簡稱“未批先建”）違法行為的行政處罰，在法律適用、追溯期限以及后續(xù)辦理環(huán)境影響評價手續(xù)等方面，實踐中存在不同爭議。經研究，現(xiàn)就有關法律法規(guī)的適用問題提出以下意見。
一、關于“未批先建”違法行為行政處罰的法律適用
（一）相關法律規(guī)定
2002年公布的原環(huán)境影響評價法（自2003年9月1日起施行）第三十一條第一款、第二款分別規(guī)定：
“建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。
“建設項目環(huán)境影響評價文件未經批準或者未經原審批部門重新審核同意，建設單位擅自開工建設的，由有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”
2014年修訂的新環(huán)境保護法（自2015年1月1日起施行）第六十一條規(guī)定：“建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。”
2016年修正的新環(huán)境影響評價法（自2016年9月1日起施行）第三十一條規(guī)定：“建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響報告書、報告表，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書、報告表，擅自開工建設的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀；對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”
通過以上法律修訂，新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法取消了“限期補辦手續(xù)”的要求。
（二）法律適用
關于“未批先建”違法行為的行政處罰，我部2016年1月8日作出的《關于<環(huán)境保護法>（2014修訂）第六十一條適用有關問題的復函》（環(huán)政法函［2016］6號）己對“項目的法律新法實施前己經擅自開工建設的適用”作出相關解釋，現(xiàn)針對實踐中遇到的問題，進一步提出補充意見如下：
1．建設項目于2015年1月1日后開工建設，或者2015年1月1日之前己經開工建設且之后仍然進行建設的，立案查處的環(huán)保部門應當適用新環(huán)境保護法第六十一條的規(guī)定進行處罰，不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評價法作出“限期補辦手續(xù)”的行政命令。
2．建設項目于2016年9月1日后開工建設，或者2016年9月1日之前己經開工建設且之后仍然進行建設的，立案查處的環(huán)保部門應當適用新環(huán)境影響評價法第三十一條的規(guī)定進行處罰，不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評價法作出“限期補辦手續(xù)”的行政命令。
二、關于“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限
（一）相關法律規(guī)定
行政處罰法第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。”
（二）追溯期限的起算時間
根據(jù)上述法律規(guī)定，“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限應當自建設行為終了之日起計算。因此，“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發(fā)現(xiàn)的，環(huán)保部門應當遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定，不予行政處罰。
（三）違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的行政處罰
1．建設單位同時構成“未批先建”和違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度兩個違法行為的，應當分別依法作出相應處罰
對建設項目“未批先建”并己建成投入生產或者使用，同時違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的違法行為應當如何處罰，全國人大常委會法制工作委員會2007年3月21日作出的《關于建設項目環(huán)境管理有關法律適用問題的答復意見》（法工委復［2007］2號）規(guī)定：“關于建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件卻己建成建設項目，同時該建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，應當分別依照《環(huán)境影響評價法》第三十一條、《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條的規(guī)定作出相應處罰。”
據(jù)此，建設單位同時構成“未批先建”和違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度兩個違法行為的，應當分別依法作出相應處罰。
2．對違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的處罰，不受“未批先建”行政處罰追溯期限的影響
建設項目違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度投入生產或者使用期間，由于違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，因此，即使“未批先建”違法行為己超過二年行政處罰追溯期限，環(huán)保部門仍可以對違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的違法行為依法作出處罰，不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。
（四）其他違法行為的行政處罰
建設項目“未批先建”并投入生產或者使用后，有關單位或者個人具有超過污染物排放標準排污，通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行污染防治設施等逃避監(jiān)管的方式排污等情形之一，分別構成獨立違法行為的，環(huán)保部門應當對相關違法行為依法予以處罰。
三、關于建設單位可否主動補交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批
（一）新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法并未禁止建設單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批
對“未批先建”違法行為，2014年修訂的新環(huán)境保護法第六十一條增加了處罰條款，該條款與原環(huán)境影響評價法（2002年）第三十一條相比，未規(guī)定“責令限期補辦手續(xù)”的內容；2016年修正的新環(huán)境影響評價法第三十一條，亦刪除了原環(huán)境影響評價法“限期補辦手續(xù)”的規(guī)定。不再將“限期補辦手續(xù)”作為行政處罰的前置條件，但并未禁止建設單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批。
（二）建設單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表并報送環(huán)保部門審查的，有權審批的環(huán)保部門應當受理
因“未批先建”違法行為受到環(huán)保部門依據(jù)新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法作出的處罰，或者“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發(fā)現(xiàn)而未予行政處罰的，建設單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表并報送環(huán)保部門審查的，有權審批的環(huán)保部門應當受理，并根據(jù)不同情形分別作出相應處理：
1．對符合環(huán)境影響評價審批要求的，依法作出批準決定。
2．對不符合環(huán)境影響評價審批要求的，依法不予批準，并可以依法責令恢復原狀。建設單位同時存在違反“三同時”驗收制度、超過污染物排放標準排污等違法行為的，應當依法予以處罰。
我部之前印發(fā)的相關解釋與本意見不一致的，以本意見為準。原國家環(huán)境保護總局《關于如何認定建設單位違法行為連續(xù)性問題的復函》（環(huán)發(fā)〔1999〕23號）和《關于<環(huán)境影響評價法>第三十一條法律適用問題的復函》（環(huán)函〔2004〕 470號）同時廢止。
環(huán)境保護部2018年2月22日
關于《環(huán)境保護法》（2014修訂）第六十一條適用有關問題的復函
環(huán)境保護部函環(huán)政法函[2016]6號
湖北省環(huán)境保護廳：
你廳《關于對新修訂的〈中華人民共和國環(huán)境保護法〉第六十一條適用有關法律問題的請示》（鄂環(huán)保文〔2015〕33號）收悉。對地方環(huán)保部門在適用該條文過程中遇到的具體問題，經征求全國人大常委會法制工作委員會意見，現(xiàn)函復如下：
一、關于執(zhí)法主體
2014修訂的《環(huán)境保護法》（以下簡稱新《環(huán)境保護法》）第六十一條是在修訂后新增加的條款。對于“未批先建”的行政處罰，此前在單行法層面已有《環(huán)境影響評價法》第三十一條作出了規(guī)定。對于執(zhí)法主體，新《環(huán)境保護法》作出了新的規(guī)定，將《環(huán)境影響評價法》第三十一條規(guī)定的“有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門”，修改為“負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門”。
根據(jù)新法優(yōu)于舊法的規(guī)則，我們認為：
第一，新《環(huán)境保護法》第六十一條規(guī)定的執(zhí)法主體不限于環(huán)保部門，還包括其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，如海洋行政主管部門。
第二，環(huán)保部門作為執(zhí)法主體的，新《環(huán)境保護法》第六十一條規(guī)定的執(zhí)法主體，已不限于《環(huán)境影響評價法》第三十一條規(guī)定的“有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門”，而是應當包括涉案違法建設項目所在地的縣級以上各級環(huán)保部門。
在環(huán)境執(zhí)法實踐中，兩個以上環(huán)保部門都有管轄權的環(huán)境行政處罰案件，根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第十八條的規(guī)定，由“最先發(fā)現(xiàn)或者最先接到舉報的環(huán)境保護主管部門管轄。”
下級環(huán)保部門認為其管轄的案件重大、疑難或者實施處罰有困難的，根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第二十條的規(guī)定，“可以報請上一級環(huán)境保護主管部門指定管轄。”立案處罰的環(huán)保部門在決定立案處罰的同時，應當將立案情況通報其他有處罰權的各級環(huán)保部門。
二、關于罰款數(shù)額
新《環(huán)境保護法》第六十一條對罰款數(shù)額未作出具體規(guī)定。在這種情況下，我們認為，可以根據(jù)《環(huán)境影響評價法》第三十一條的規(guī)定，罰款額度為“5萬元以上20萬元以下”。
三、關于“未批先建項目”是否適用“限期補辦手續(xù)”的問題
《環(huán)境影響評價法》第三十一條規(guī)定，建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設的，由環(huán)保部門責令停止建設，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，可以處以罰款。
新《環(huán)境保護法》第六十一條規(guī)定，建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。
根據(jù)新法優(yōu)于舊法的規(guī)則，我們認為：對“未批先建項目”，應當適用新《環(huán)境保護法》規(guī)定的處罰措施，不再適用《環(huán)境影響評價法》第三十一條有關“限期補辦手續(xù)”的規(guī)定。
四、關于新法實施前已經擅自開工建設的項目的法律適用
建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經批準，在2015年1月1日前已經擅自開工建設，并于2015年1月1日之后仍然進行建設的，立案查處的環(huán)保部門應當根據(jù)新《環(huán)境保護法》第六十一條的規(guī)定責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀；被責令停止建設，拒不執(zhí)行，尚不構成犯罪的，除依照有關法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，應當根據(jù)新《環(huán)境保護法》第六十三條第一項的規(guī)定將案件移送公安機關處以拘留。
對已經建成投產或者使用的前述類型的違法建設項目，立案查處的環(huán)保部門應當按照全國人大常委會法制工作委員會《關于建設項目環(huán)境管理有關法律適用問題的答復意見》（法工委復〔2007〕2號）確定的法律適用原則，分別作出相應的處罰。即，對違反環(huán)評制度的行為，依據(jù)新《環(huán)境保護法》和《環(huán)境影響評價法》作出相應處罰；同時，對違反“三同時”制度的行為，依據(jù)《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《放射性污染防治法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》等現(xiàn)行法律法規(guī)作出相應處罰。
地方各級環(huán)保部門在執(zhí)行過程中，如遇到問題，或有相關意見建議，請及時向我部反映。
特此函復
環(huán)境保護部2016年1月8日
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