|
關于政協第十三屆全國委員會第五次會議第05098號（資源環境類395號）提案答復的函
自然資協提復字〔2022〕119號
姜建初委員：
您提出的《關于制定〈中華人民共和國生態修復法〉的提案》收悉。您的提案對于推動生態修復法制化、制度化，提升生態系統多樣性、穩定性、持續性具有重要作用。您的提案由我部、生態環境部分別辦理，現結合我部工作答復如下。
一、有關背景情況及主要考慮
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在中華民族永續發展的戰略高度，作出了加強生態文明建設的重大決策部署。在習近平生態文明思想指引下，各部門、各地區積極統籌開展山水林田湖草沙一體化保護和修復，取得了積極成效。
生態修復是一項復雜的系統工程，涉及多部門、多學科、多領域。目前，國土空間生態修復工作尚無專門法律法規，僅在區域性（如長江保護法等）或相關領域（如森林法、草原法、水土保持法等）法律中部分涉及生態修復內容，缺乏共同遵循的法律規定。制定《生態修復法》對于保障我國生態修復工作科學、規范、有序開展，促進山水林田湖草沙一體化保護和系統治理具有重要意義。我部將認真研究、系統謀劃，與相關部門共同推動《生態修復法》的制定和出臺。
二、目前已開展的工作
（一）關于制定綜合《生態修復法》的建議。
自然資源部高度重視立法工作。目前，在配合完成《森林法》《濕地法》《土地管理法》等法律制修訂工作基礎上，正在牽頭或配合有關部門加快推進《國土空間開發保護法》《礦產資源法》《耕地保護法》《海洋環境保護法》《青藏高原生態保護法》《國家公園法》等相關法律制修訂工作。其中，《國土空間開發保護法》設立“生態修復”專章，擬明確生態修復相關要求；《耕地保護法》設立“耕地生態保護”專章，擬明確生態環境保護、生態退耕、耕地污染監測與防控、耕地污染處置、耕地生態保護修復、社會資本參與、耕地生態產品價值實現等法律規定；《礦產資源法》設立“礦區生態修復”專章，擬對礦區生態修復責任主體、修復方案、修復資金、分區分期修復、驗收，以及相關法律責任和礦區生態環境損害賠償等作出規定；《海洋環境保護法》修訂工作中積極爭取將海洋生態修復有關職責和工作要求納入修訂草案。以上工作為制定《生態修復法》提供了相關立法和實踐基礎。
（二）關于“確立生態安全優先原則”“確立系統性修復原則，維護生態系統的整體性”“構建生態修復基金，統籌管理，高效使用生態修復基金”“生態修復的類型化”“生態修復的監管體系”等通過制定《生態修復法》構建相關制度的建議。
1．關于確立生態安全優先原則。
習近平總書記在黨的十九大報告中提出“實施重要生態系統保護和修復重大工程，優化生態安全屏障體系”，在黨的二十大報告中繼續要求“加快實施重要生態系統保護和修復重大工程”。為落實習近平總書記重要指示，確保關系國家生態安全的重要生態系統優先修復，2020年6月，發展改革委、我部聯合印發了《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035年）》，明確了青藏高原生態屏障區、黃河重點生態區（含黃土高原生態屏障）、長江重點生態區（含川滇生態屏障）、北方防沙帶、東北森林帶、南方丘陵山地帶、海岸帶等“三區四帶”國家生態安全屏障格局，布局了“三區四帶”生態保護和修復、自然保護地及野生動植物保護、生態保護和修復支撐體系建設9個重大工程。2021年12月至2022年3月，9個重大工程專項建設規劃均印發實施。同時，我部針對生態修復重點領域工作編制實施專項行動計劃，部署省級、市級國土空間生態修復規劃編制工作，構建了“國家規劃＋重點區域、流域、海域專項規劃＋專項行動計劃＋地方規劃”的國土空間生態修復規劃體系，確保國家生態安全屏障得到優先保護修復。
2．關于確立系統性修復原則，維護生態系統的整體性。
習近平總書記強調“山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹，用途管制和生態修復必須遵循自然規律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態的系統性破壞”。我部將習近平總書記的指示精神貫徹國土空間生態修復始終，不斷強化系統思維，提升統籌能力。為推進山水林田湖草沙一體化保護修復，“十三五”期間，我部與財政部、生態環境部聯合開展了山水林田湖草生態保護修復工程試點，中央財政安排獎補資金500億元，支持24個省份實施了25個試點項目。“十四五”期間中央財政繼續安排資金支持山水工程，聚焦“三區四帶”國家生態安全屏障，強化工程實施的科學性、系統性和實效性，目前已支持19個山水工程。2020年，我部、財政部、生態環境部辦公廳聯合印發《山水林田湖草生態保護修復工程指南（試行）》，指導和規范各地山水林田湖草生態保護和修復工程實施，明確要求遵循自然生態系統的整體性、系統性、動態性及其內在規律，對山水林田湖草等各類自然生態要素進行整體保護和修復。近年來，我部陸續發布《國土空間生態保護修復工程實施方案編制規程》《國土空間生態保護修復工程驗收規范》《礦山生態修復技術規范》《海洋生態修復技術指南（試行）》等行業標準和技術指導性文件，指導各地以生態系統整體性和相對完整的自然地理單元為基礎，統籌各類生態要素，科學系統實施生態修復。
3．關于構建生態修復基金。
由于生態保護修復歷史欠賬多、問題難點多、現實矛盾多，生態修復任務艱巨，資金投入缺口大，我部始終堅持將促進社會資本參與生態保護修復，作為解決生態保護修復資金瓶頸問題的重要手段。一是我部、林草局牽頭起草并報中央深改委審定、2021年10月《國務院辦公廳關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》印發，從規劃管控、產權激勵、資源利用、財稅支持、金融扶持等多方面釋放政策紅利，引導社會資本參與生態保護修復。二是落實《國務院關于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》，指導各地加快推進礦山地質環境治理保證金制度改革，按照“企業所有、政府監管、責權統一、使用便利”的原則，全面建立和實施礦山地質環境治理恢復基金制度。修正《土地復墾條例實施辦法》，將采礦生產項目的土地復墾費用預存，統一納入礦山地質環境治理恢復基金進行管理，優化管理程序，提高企業資金使用效率。三是會同國家開發銀行等部門開展生態修復基金有關研究，探索建立國土空間生態修復基金。
4．關于生態修復的類型化。
我部積極推動構建生態修復分類實施機制，強化生態修復的針對性和科學性。在實施主體方面，一是劃分中央和地方事權，將對維護國家生態安全屏障具有重要的全局性和戰略性意義、生態受益范圍廣的生態保護修復，確認為中央財政事權，對生態安全具有重要保障作用、生態受益范圍較廣的重點生態修復確認為中央和地方共同財政事權，將生態受益范圍地域性較強的生態修復確認為地方財政事權。二是劃分礦山生態修復責任。對生產礦山要求由礦山生產企業負責礦山生態修復工作，履行法定義務；對于歷史遺留廢棄礦山，要求由各級政府承擔生態修復責任。三是探索推動建立占用生態空間補償制度。提請中辦、國辦印發了《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，其中明確提出“堅持誰破壞、誰補償原則，建立健全依法建設占用各類自然生態空間和壓覆礦產的占用補償制度”，積極開展占用生態空間補償研究，將相關內容納入正在制定的《國土空間開發保護法》等法律法規，推動利用補償資金開展生態修復。同時，配合財政部提請中辦、國辦印發了《關于深化生態保護補償制度改革的意見》，配合發改委研究制定《生態保護補償條例》，出臺了《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》，全面加強生態保護補償工作。在實施對象方面，一是聚焦重點區域、流域，開展山水林田湖草沙一體化保護修復工程，“十三五”以來中央財政共支持44個山水工程，有效提升了重點生態區域生態系統質量和穩定性。二是整體推進礦山生態修復，圍繞國家重大戰略，在長江、黃河等重要流域以及京津冀周邊、汾渭平原、青藏高原等重點區域組織開展歷史遺留礦山生態修復，改善了礦區生態狀況和周邊人居環境。三是堅持陸海統籌、河海聯動開展海洋生態修復，通過組織實施“藍色海灣”整治行動、渤海綜合治理攻堅戰生態修復、紅樹林保護修復專項行動等重點工程，改善實施區域濱海濕地生態服務功能。四是針對農村土地利用存在的突出問題，部署開展全域土地綜合整治試點，以鄉鎮為基本實施單元，通過“全域規劃、全域設計、全域整治”措施，整體推進農用地整理、建設用地整理和生態保護修復，優化生產、生活、生態空間格局。在修復方式方面，強調保護優先、以自然恢復為主，要求根據生態系統破壞、退化程度，采取保育保護、自然恢復、人工輔助、生態重塑等方式分類開展生態修復。
5．關于生態修復的監管體系。
我部高度重視國土空間生態修復的全生命周期管理，著力構建生態修復成果監督管理體系。在生態修復監測評價方面，研究和探索重點區域（流域）生態監測評價，在國土“三調”基礎上，初步研究提出我部推進生態監測評價的工作目標、總體思路和實施方案；組織開展地上、地表、地下各類數據分析，吸收國內外生態分區成果，研究編制我國陸域自然生態地理與國土空間修復分區方案；組織在部分區域探索開展生態監測評價試點。在自然資源監管執法方面，嚴格按照《土地管理法》《海域使用管理法》《海島保護法》《土地管理法實施條例》等法律法規和《關于加強生態保護紅線管理的通知（試行）》等相關文件要求，開展國土空間用途管制實施監管工作，堅決遏制新增違法占地、占海等破壞生態行為的發生。在自然資源督察方面，2018年機構改革以來，國家自然資源督察機構針對地方違法侵占耕地挖湖造景等問題，持續開展耕地保護督察，對督察發現的問題向省級政府發督察意見書，督促地方整改；2021年針對9省份礦產資源無序開發破壞生態等突出問題開展礦產資源督察，發現有的地方借生態修復名義違法開采礦產資源，并就有關問題進行通報，督促地方整改；2021年對沿海10省份組織開展了海洋督察工作，同時跟蹤了海南省海洋專項督察整改；對敦煌陽關林場防護林被毀等問題開展調查和督察。在項目管理方面，研究制定《關于加強國土空間生態修復項目規范實施和監督管理的通知》，強化對生態修復項目立項、設計、實施、驗收、后期管護等全過程管理，提高項目實施的規范性和科學性。
三、下一步工作計劃
黨的十八大以來，在習近平生態文明思想指引下，我部在生態修復工作方面做出了積極探索和實踐，具備了一定的工作基礎、理論基礎和實踐基礎，取得了一些試點工作經驗，形成了一批生態修復典型案例，為《生態修復法》的立法奠定了良好基礎。習近平總書記在二十大報告中指出要“堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理”“加快實施重要生態系統保護和修復重大工程”“提升生態系統多樣性、穩定性、持續性”，為我們做好生態修復工作指明了方向，也為科學立法提供了重要指引。
下一步，我部將結合工作實踐，開展國土空間生態修復立法前期研究工作，積極爭取立法機關支持，力爭納入國務院有關立法計劃，以法律形式落實習近平總書記和黨中央、國務院關于生態保護修復的重大決策部署。
感謝您對生態修復工作的關心和支持！
自然資源部
2022年12月5日
|
