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2022年11月3日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《2021、2022年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》（征求意見稿）（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》），公開向社會(huì)征求意見，這標(biāo)志著全國碳市場(chǎng)第二個(gè)履約期邁開了堅(jiān)實(shí)的一步。數(shù)字雙碳研究院團(tuán)隊(duì)就《征求意見稿》的“變”與“不變”進(jìn)行了解讀分析。
一、不變之處
《征求意見稿》總體上延續(xù)了與《2019-2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》（以下簡(jiǎn)稱《分配方案》）的配額分配框架，繼續(xù)基于強(qiáng)度控制設(shè)計(jì)配額分配方案，配額分配覆蓋主體范圍基本不變，配額分配相關(guān)的工作流程不變。
1、配額核算與分配框架不變
（1）按照燃料種類及機(jī)組容量劃分四個(gè)機(jī)組類別不變
《征求意見稿》延續(xù)了《分配方案》中的機(jī)組分類方式，依舊按照燃料種類及機(jī)組容量劃分為四個(gè)類別，即：①300MW等級(jí)以上常規(guī)燃煤機(jī)組；②300MW等級(jí)及以下常規(guī)燃煤機(jī)組；③燃煤矸石、煤泥、水煤漿等非常規(guī)燃煤機(jī)組（含燃煤循環(huán)流化床機(jī)組）；④燃?xì)鈾C(jī)組。
（2）基準(zhǔn)法核算配額、免費(fèi)分配配額、70%預(yù)發(fā)配額維持不變
2021、2022年度采用基準(zhǔn)法核算機(jī)組配額量，即：
機(jī)組配額量=供電基準(zhǔn)值×實(shí)際供電量×修正系數(shù)+供熱基準(zhǔn)值×實(shí)際供熱量
2021、2022年度配額繼續(xù)實(shí)行免費(fèi)分配；同時(shí)，在配額發(fā)放的方式上，采用預(yù)分配+核發(fā)的“兩步走”方式，預(yù)分配比例依舊為基準(zhǔn)年配額量的70%，總體上延續(xù)了《分配方案》的配額方案框架。
2、履約方式依舊為兩年合并履約
《征求意見稿》延續(xù)了《分配方案》中“兩年一期”的配額清繳履約方式，2021、2022年度的配額清繳工作一并于2023年12月31日前完成，給發(fā)電企業(yè)完成配額清繳履約預(yù)留了充足時(shí)間。發(fā)電企業(yè)可以充分開展交易履約方案的策劃、制定與實(shí)施，爭(zhēng)取低成本履約。
二、變化之處
《征求意見稿》綜合考慮技術(shù)進(jìn)步、老舊機(jī)組淘汰等因素對(duì)碳排放強(qiáng)度的影響，結(jié)合2019—2020年配額分配實(shí)際情況及2021年碳排放數(shù)據(jù)核查結(jié)果，對(duì)配額分配的年度劃分、修正系數(shù)、基準(zhǔn)值等方面作出了調(diào)整。
1、重點(diǎn)排放單位名錄轉(zhuǎn)由各省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門確定
與《分配方案》的發(fā)布通知中一并公布納入全國碳市場(chǎng)配額管理的重點(diǎn)排放單位名錄不同，《征求意見稿》中并未公開重點(diǎn)排放單位名錄。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部2022年3月15日發(fā)布的《關(guān)于做好2022年企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告管理相關(guān)重點(diǎn)工作的通知》（環(huán)辦氣候函〔2022〕111號(hào)）的要求，2021和2022年度重點(diǎn)排放單位名錄將由各省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門確定，并向社會(huì)公開。目前，福建、浙江、河南、安徽、北京、云南、上海等省市均已陸續(xù)公布了納入全國碳排放權(quán)交易配額管理的重點(diǎn)排放單位名錄，發(fā)電企業(yè)可自行關(guān)注相關(guān)主管部門信息確認(rèn)企業(yè)名錄。
2、配額核算與分配的關(guān)鍵參數(shù)出現(xiàn)較大變化
（1）縮小了不納入配額管理的機(jī)組類型范圍
《分配方案》中明確了暫不納入配額管理的詳細(xì)機(jī)組類型，包括不具備發(fā)電能力的純供熱設(shè)施、純生物質(zhì)發(fā)電機(jī)組、特殊燃料發(fā)電機(jī)組、僅使用自產(chǎn)資源發(fā)電機(jī)組、滿足方案要求的摻燒發(fā)電機(jī)組以及其他特殊發(fā)電機(jī)組等。
而《征求意見稿》僅明確規(guī)定“不具備發(fā)電能力的純供熱設(shè)施、2022年新投產(chǎn)機(jī)組不納入配額管理”，且明確定義不具備發(fā)電能力的純供熱設(shè)施指熱源在2021和2022年與發(fā)電設(shè)施保持物理隔斷。
（2）碳排放基準(zhǔn)值分年度規(guī)定，體現(xiàn)基準(zhǔn)值設(shè)定的科學(xué)性
第二個(gè)履約期的配額實(shí)行年度管理，分年度規(guī)定基準(zhǔn)值。區(qū)別于2019和2020年采用相同的配額分配基準(zhǔn)值做法，針對(duì)2021、2022年度制定不同的基準(zhǔn)值。以2021年各類機(jī)組實(shí)際供電、供熱盈虧平衡值為基礎(chǔ)，結(jié)合各類機(jī)組碳排放強(qiáng)度下降規(guī)律及預(yù)期政策目標(biāo)，分年度設(shè)定基準(zhǔn)，使基準(zhǔn)值更加符合發(fā)電行業(yè)實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)積極穩(wěn)妥推進(jìn)發(fā)電行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型的目的。
與2019—2020年度設(shè)定2018年度為配額預(yù)分配基年不同，《征求意見稿》中并未將配額預(yù)分配基年設(shè)定為履約期的上一年度（2020年），而是設(shè)置為了2021年度。
《征求意見稿》中詳細(xì)說明了2021與2022年度的碳排放基準(zhǔn)值設(shè)定的基礎(chǔ)及依據(jù)：首先根據(jù)2021年各類機(jī)組經(jīng)核查排放量以及方案確定的配額分配方法，計(jì)算得出2021年各類機(jī)組配額盈虧完全平衡時(shí)對(duì)應(yīng)的基準(zhǔn)值，即盈虧平衡值；其次，以2021年平衡值為基礎(chǔ)，按照鼓勵(lì)先進(jìn)、懲罰落后的原則，綜合考慮鼓勵(lì)民生供熱、參與電力調(diào)峰和提高能效等因素確定2021年碳排放基準(zhǔn)值；最后，在2021年平衡值的基礎(chǔ)上綜合考慮技術(shù)進(jìn)步、電源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、能源供應(yīng)、民生保障等因素，對(duì)標(biāo)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，基于近年來火電行業(yè)供電、供熱能耗強(qiáng)度和碳排放強(qiáng)度年均下降率設(shè)定2022年碳排放基準(zhǔn)值。
《征求意見稿》中的碳排放基準(zhǔn)值設(shè)定充分體現(xiàn)出了科學(xué)性、可行性和公平性，既與當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、能源保供形勢(shì)協(xié)調(diào)，也與碳市場(chǎng)作為控制溫室氣體排放政策工具的功能定位相適應(yīng)。
（3）基準(zhǔn)值出現(xiàn)較大幅度下降
《征求意見稿》碳排放所有基準(zhǔn)值均有較大幅度下降，下降范圍從5.08%到18.41%不等。在此配額分配方法下的碳市場(chǎng)供需將極有可能發(fā)生較大變化，預(yù)計(jì)碳價(jià)將發(fā)生新一輪波動(dòng)。明顯縮緊的配額分配基準(zhǔn)值將加強(qiáng)企業(yè)配額惜售心理，預(yù)計(jì)配額價(jià)格將可能突破全國碳市場(chǎng)開市以來價(jià)格。
（4）新增熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組機(jī)組負(fù)荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)
與2019—2020年僅在常規(guī)燃煤發(fā)電機(jī)組配額分配時(shí)采用負(fù)荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)不同，2021、2022年在常規(guī)燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組配額分配時(shí)，也采用負(fù)荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)，對(duì)常規(guī)燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組低負(fù)荷運(yùn)行時(shí)的配額進(jìn)行補(bǔ)償，體現(xiàn)了國家對(duì)能源電力行業(yè)“保供熱、保民生”的支持。
經(jīng)數(shù)字雙碳研究院測(cè)算，常規(guī)燃煤機(jī)組的負(fù)荷率大小對(duì)機(jī)組負(fù)荷修正系數(shù)的變化將為發(fā)電企業(yè)供電碳配額增加2-12%的配額。機(jī)組負(fù)荷修正系數(shù)和機(jī)組負(fù)荷率相關(guān)，當(dāng)機(jī)組負(fù)荷率≥85%時(shí)，該修正系數(shù)為1，當(dāng)機(jī)組負(fù)荷率＜85%時(shí)，機(jī)組負(fù)荷率越低，該修正系數(shù)越大。機(jī)組負(fù)荷率與機(jī)組負(fù)荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)的關(guān)系如下圖所示：
圖1 機(jī)組負(fù)荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)波動(dòng)趨勢(shì)
3、在2021、2022年度配額預(yù)分配將等量調(diào)整2019—2020年度配額
《征求意見稿》明確了省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)在2021、2022年度配額預(yù)分配時(shí)需進(jìn)行配額等量調(diào)整的情形，包括：第一個(gè)履約期的執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的種種問題，以及未按時(shí)足額清繳碳排放配額等。
此外，考慮到2021、2022年實(shí)測(cè)機(jī)組比例變化、電源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)進(jìn)步等不確定因素，如2021、2022年碳排放基準(zhǔn)值與實(shí)際排放強(qiáng)度水平嚴(yán)重不匹配，進(jìn)而導(dǎo)致2021、2022年度配額分配實(shí)際情況與預(yù)期配額盈缺目標(biāo)出現(xiàn)較大偏差時(shí)，在必要的情況下擬在后續(xù)年度配額分配中對(duì)2021、2022年度的配額分配結(jié)果予以調(diào)節(jié)，體現(xiàn)了主管部門要保持碳市場(chǎng)健康發(fā)展的初心。
4、20%配額缺口上限調(diào)整為柔性缺口上限管理，燃?xì)鈾C(jī)組鼓勵(lì)政策未明確
在配額的清繳履約方面，《征求意見稿》同樣有著比較大的變化。《征求意見稿》并未明確配額履約缺口上限值的具體設(shè)定，而是提出為減輕重點(diǎn)排放單位履約壓力，在必要的情況下將根據(jù)實(shí)際情況在核定配額環(huán)節(jié)實(shí)行履約缺口上限等柔性管理，這為主管部門進(jìn)行整體市場(chǎng)調(diào)控預(yù)留了空間。
同時(shí)，《征求意見稿》并未對(duì)燃?xì)鈾C(jī)組提出鼓勵(lì)政策，這也就意味著燃?xì)鈾C(jī)組在未來某個(gè)時(shí)段將有可能與燃煤機(jī)組一樣，需要足額清繳經(jīng)核查排放量的配額量。
三、重點(diǎn)排放單位合并、分立與關(guān)停的配額處理方式細(xì)化，配額結(jié)轉(zhuǎn)問題待明確
除了上述內(nèi)容之外，《征求意見稿》還有一些重要內(nèi)容值得關(guān)注。
1、配額結(jié)轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定將另行發(fā)布
對(duì)于配額結(jié)轉(zhuǎn)，《征求意見稿》提出，全國碳市場(chǎng)發(fā)電行業(yè)2019—2020年度配額結(jié)轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定將另行發(fā)布。因配額結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)定的不明確，對(duì)未來政策的不確定性將可能使得部分企業(yè)考慮提前出售配額，碳價(jià)可能存在下行壓力。
2、重點(diǎn)排放單位出現(xiàn)合并、分立與關(guān)停的配額調(diào)整情況于10個(gè)工作日內(nèi)向社會(huì)公開
對(duì)于存在合并、分立與關(guān)停情況的重點(diǎn)排放單位，《征求意見稿》規(guī)定了其配額核定方法，同時(shí)要求省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)對(duì)其配額量進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整后10個(gè)工作日內(nèi)向生態(tài)環(huán)境部報(bào)告并向社會(huì)公開相關(guān)情況。
四、《征求意見稿》亮點(diǎn)解析
1、堅(jiān)持服務(wù)大局、堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、堅(jiān)持政策導(dǎo)向原則
堅(jiān)持服務(wù)大局。以助力火電行業(yè)順利實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰為目標(biāo)，充分考慮新冠疫情影響、國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、能源供應(yīng)形勢(shì)等因素，合理設(shè)計(jì)配額方案。
堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)。基本延續(xù)配額分配制度的總體框架、行業(yè)范圍、納入門檻、主要規(guī)則以及基于排放強(qiáng)度設(shè)計(jì)配額分配機(jī)制。持續(xù)完善配額分配制度，夯實(shí)相關(guān)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，提升信息化管理水平。
堅(jiān)持政策導(dǎo)向。鼓勵(lì)大容量、高能效、低排放機(jī)組和承擔(dān)熱電聯(lián)產(chǎn)任務(wù)等機(jī)組，支持優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮碳市場(chǎng)降低社會(huì)減排成本的作用。
2、切實(shí)保障方案的科學(xué)性、可行性和公平性
本次《征求意見稿》的起草過程中，生態(tài)環(huán)境部多次組織召開研討會(huì)聽取相關(guān)部門、地方生態(tài)環(huán)境主管部門、研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、發(fā)電企業(yè)等各方面意見，從總結(jié)評(píng)估、夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、科學(xué)合理設(shè)定參數(shù)、測(cè)算不同方案影響等方面開展了大量前期研究和準(zhǔn)備工作，切實(shí)提高方案的科學(xué)性、可行性和公平性。
3、配額分配方案關(guān)鍵參數(shù)調(diào)整有理有據(jù)
《征求意見稿》根據(jù)《熱電聯(lián)產(chǎn)單位產(chǎn)品能源消耗限額》（GB33574-2017），將負(fù)荷（出力）修正系數(shù)覆蓋范圍由常規(guī)燃煤發(fā)電機(jī)組擴(kuò)展至常規(guī)燃煤發(fā)電機(jī)組及熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組，充分體現(xiàn)出碳市場(chǎng)對(duì)高效供熱生產(chǎn)和“保供熱、保民生”的支持。
2021、2022年度碳排放基準(zhǔn)值以2021年各類機(jī)組盈虧平衡值為基礎(chǔ)設(shè)定，松緊程度既與當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、能源保供形勢(shì)協(xié)調(diào)，也與碳市場(chǎng)作為控制溫室氣體排放政策工具的功能定位相適應(yīng)。《征求意見稿》中配額分配基準(zhǔn)值較2019—2020年的下降幅度，與相應(yīng)的發(fā)電行業(yè)碳排放強(qiáng)度核算結(jié)果下降幅度吻合，反映了發(fā)電行業(yè)碳排放相關(guān)參數(shù)實(shí)測(cè)率大幅提高的實(shí)際情況，體現(xiàn)了積極穩(wěn)妥推進(jìn)發(fā)電行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型的導(dǎo)向。
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