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2014年環境保護法修訂實施后，對超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的，可以責令其采取限制生產，停產整治等措施。基于該法律，水污染防治法第八十三條規定：超過水污染物排放標準或者超過重點水污染物排放總量控制指標排放水污染物的，由縣級以上人民政府環境保護主管部門責令改正或者責令限制生產、停產整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款。大氣污染防治法第九十九條規定，超過大氣污染物排放標準或者超過重點大氣污染物排放總量控制指標排放大氣污染物的，由縣級以上人民政府生態環境主管部門責令改正或者限制生產、停產整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款。
以上法條中，采用了責令改正或者限制生產、停產整治的表述方式，根據《立法技術規范（試行）（一）》：或者表示一種選擇關系，一般只指其所連接的成分中的某一部分。基于以上理解，基層執法人員對于責令改正與限制生產是選擇適用還是可以同時適用存在疑惑。筆者認為，作出責令限制生產決定的同時應當下達責令改正的文書。
法律、法規已有明確的規定。新修訂的行政處罰法已經明確將限制生產經營活動作為行政處罰的種類之一。根據該法第二十八條第一款，行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。同時該條并未有“法律、行政法規、部門規章另有規定的，從其規定”的類似表述。此外，《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》第三條也規定了作出限制生產決定、停產整治決定時，應當責令排污者改正或者限期改正違法行為，并依法實施行政處罰。因此，基于以上法律和規章，在作出限制生產決定的行政處罰時，應當下達責令改正的文書。
符合不同行政行為功能和目的。長期以來，對于限制生產的性質屬于行政處罰還是行政命令爭議很大。行政處罰法在明確其為行政處罰的種類后，筆者認為限制生產也有行政處罰法懲戒性的作用。行政處罰法對行政處罰的定義是對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為。限制生產通過采取減少產量、降低生產負荷的方式在減少排污量的同時，也是對違法者的一種懲戒。責令改正或者限期改正違法行為，其本身并不是制裁，只是要求違法行為人履行法定義務，停止違法行為，消除不良后果，恢復原狀。兩者的內容不同，側重點不同，結合使用，可以更好地達到使排污者達標排放等立法目的。
綜上，筆者認為在行政處罰法明確限制生產作為行政處罰的種類后，對于超標排放等違法行為應當在作出限制生產決定的同時下達責令改正的文書。 |
