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對(duì)生態(tài)環(huán)境違法既要保持高壓，也要給予一定的容錯(cuò)空間，剛?cè)岵?jì)。記者注意到，一段時(shí)間以來，多地生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)一步探索包容審慎的監(jiān)管制度，已有廣東、河北、江西、湖北等20余個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）推出了生態(tài)環(huán)境輕微違法免予處罰的規(guī)定或清單。
鐵腕治污之外，生態(tài)環(huán)境部門既立足于法治，又著眼于高質(zhì)量服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，讓生態(tài)環(huán)境執(zhí)法既保持力度，又體現(xiàn)“溫度”。
那么生態(tài)環(huán)境輕微違法免罰有什么標(biāo)準(zhǔn)？什么條件可以免罰？免罰后就萬事大吉了嗎？
1.免罰是有前置條件的
記者仔細(xì)研究各地“不罰”規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)，在各類生態(tài)環(huán)境違法行為中，不予處罰的情節(jié)往往有“首次違法”“主動(dòng)整改”“后果輕微”等字樣，那么，免罰究竟是如何界定的？
“所有的不罰，幾乎都來自《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的原則性規(guī)定。不罰要符合三個(gè)條件：一是違法行為輕微，二是及時(shí)改正，三是沒有造成危害后果。”江蘇省南通市生態(tài)環(huán)境局法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)處處長(zhǎng)趙建峰在接受中國(guó)環(huán)境報(bào)記者采訪時(shí)介紹道。
2021年1月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過了新修訂的《行政處罰法》，該法第三十三條第一款規(guī)定，違法行為輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。事實(shí)上，在修改前，《行政處罰法》（2017修正）第二十七條第二款就有類似規(guī)定。
基于此，免罰在各地生態(tài)環(huán)境執(zhí)法已被充分運(yùn)用。近日，湖南省常德市生態(tài)環(huán)境局接到居民投訴，反映常德欣福機(jī)械制造有限公司內(nèi)廢油漆桶隨意存放，異味難聞。經(jīng)過現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查后，常德市生態(tài)環(huán)境局依法向企業(yè)下達(dá)了行政處罰事先告知書，預(yù)處罰金10萬元。
發(fā)現(xiàn)問題后，企業(yè)馬上清理了廢油漆桶，并在幾天時(shí)間內(nèi)完善了危廢存儲(chǔ)間，加強(qiáng)了員工培訓(xùn)，及時(shí)完成問題整改。當(dāng)?shù)乜紤]到企業(yè)是首次違法，且危害后果較輕，整改及時(shí)有效，符合常德市發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境輕微違法行為免罰清單（第一批）》規(guī)定的免罰情形，依據(jù)《行政處罰法》第三十三條之規(guī)定，依法對(duì)他們不予處罰。
在三個(gè)條件中，趙建峰認(rèn)為最難界定的是“違法行為輕微”，他認(rèn)為，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，辦理環(huán)評(píng)、申領(lǐng)排污許可證、危廢申報(bào)等程序性的事項(xiàng)很多，客觀上沒有造成危害后果，也能及時(shí)改正，但是否屬于“輕微”行為需要具體判斷和認(rèn)定。“因此，各地相關(guān)的規(guī)定，重點(diǎn)在于結(jié)合本地情況，從監(jiān)管的角度，確定哪些符合‘輕微’的情形，給執(zhí)法的具體實(shí)踐可以提供有效的參考。”
河北環(huán)境工程學(xué)院、湖南中奕律師事務(wù)所的曹曉凡也持相同觀點(diǎn)，他此前撰文寫到，立法本身沒有對(duì)“違法行為輕微”進(jìn)行概念界定和情形列舉，在執(zhí)法實(shí)踐中既有賴于單行法律規(guī)范的進(jìn)一步細(xì)化明確，也離不開行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的自由裁量。但判斷某一環(huán)境違法行為是否“輕微”時(shí)，可以考慮以下因素，包括違法行為發(fā)生的次數(shù)、繼續(xù)性或者連續(xù)性違法行為的持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)短；涉案金額的大小；是否僅違反程序性規(guī)定的行為；當(dāng)事人是否具有主觀惡意等。
2019年5月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步規(guī)范了環(huán)境行政處罰裁量權(quán)的行使。其中明確違法行為（如“未批先建”）未造成環(huán)境污染后果，且企業(yè)自行實(shí)施關(guān)停或者實(shí)施停止建設(shè)、停止生產(chǎn)等措施的。違法行為持續(xù)時(shí)間短、污染小（如“超標(biāo)排放水污染物不超過2小時(shí)，且超標(biāo)倍數(shù)小于0.1倍、日污水排放量小于0.1噸的”；又如“不規(guī)范貯存危險(xiǎn)廢物時(shí)間不超過24小時(shí)、數(shù)量小于0.01噸，且未污染外環(huán)境的”）且當(dāng)日完成整改的，可免于處罰。
此外，在生態(tài)環(huán)境部8月4日發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法(征求意見稿)》中，也增加了初次違法和無主觀過錯(cuò)違法不予處罰的規(guī)定。
北京市東元律師事務(wù)所劉揚(yáng)律師表示，處罰當(dāng)事人可主動(dòng)搜集其自身沒有主觀過錯(cuò)的證據(jù)，并提供給行政機(jī)關(guān)。有充足證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)的，可不予行政處罰。
以上這些都為生態(tài)環(huán)境輕微違法不予處罰提供了堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。
2.免罰不等于免責(zé)
在具體操作中，為了更加明確免罰范圍，各地幾乎都對(duì)生態(tài)環(huán)境輕微違法免予處罰給出了具體領(lǐng)域、列出了具體的免罰清單。
這些免罰情況涉及建設(shè)項(xiàng)目管理、固體廢物污染防治、信息公開、在線監(jiān)控、保存原始監(jiān)測(cè)記錄、報(bào)告制度、大氣污染防治、土壤污染防治、環(huán)境應(yīng)急管理等多項(xiàng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域。
雖然規(guī)定了部分輕微違法行為免罰的情形，但這并不代表企業(yè)因此獲得了“免死金牌”，免罰不等于免責(zé)，更不代表生態(tài)環(huán)境部門會(huì)降低執(zhí)法的力度。
“不罰不是置之不理，而是要根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定落實(shí)教育工作”，趙建峰介紹，比如南通市制定的《南通市生態(tài)環(huán)境局行政處罰案件撤銷立案管理辦法》就規(guī)定，行政處罰案件立案后，對(duì)于當(dāng)事人違法行為輕微，符合《南通市生態(tài)環(huán)境局對(duì)環(huán)境違法行為情節(jié)輕微認(rèn)定的意見(試行)》等相關(guān)規(guī)定可以免予處罰的案件，案件承辦人應(yīng)當(dāng)按照行政處罰流程，依法對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育，引導(dǎo)督促當(dāng)事人自覺守法。
記者注意到，在各地的免罰規(guī)定中，對(duì)適用的輕微環(huán)境違法行為，也明確生態(tài)環(huán)境部門將加強(qiáng)對(duì)違法主體的宣傳教育，通過提醒、指導(dǎo)、教育、約談等柔性方式進(jìn)行糾正教育，引導(dǎo)企業(yè)自律，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管。一些執(zhí)法部門也采取了各種有效措施，保證違法行為切實(shí)整改到位。
如河北省提出，要留存影像資料，記錄整改過程，當(dāng)事人現(xiàn)場(chǎng)簽署《承諾書》等。太原市從9月1日起，對(duì)輕微環(huán)境違法不予處罰的同時(shí)，在全省生態(tài)環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)率先執(zhí)行“幫扶通知書”制度，列出問題清單，督促其改正。
看到免罰、不罰，難免會(huì)讓人擔(dān)心會(huì)不會(huì)讓法律打了折扣，縱容違法行為。
對(duì)此，趙建峰也解釋，不管是處罰還是免罰，都是在督促企業(yè)守法。法律的作用不僅僅在于制裁，更加在于規(guī)范引導(dǎo)，即便是制裁也在于通過制裁的方式引導(dǎo)大家樹立正確的守法觀念。
“對(duì)于輕微違法行為不罰的企業(yè)通過教育等方式，促使企業(yè)改正，也符合‘過罰相當(dāng)’的要求，或者說契合行政行為‘謙抑’的要求，可以通過教育等方式實(shí)現(xiàn)的管理效果，不僅有利于節(jié)約行政資源，客觀上也能增加行政相對(duì)人對(duì)于法律的認(rèn)同。”趙建峰強(qiáng)調(diào)。
3.免罰對(duì)企業(yè)既是給幫助又是敲警鐘
輕微違法行為免予行政處罰，是促進(jìn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保護(hù)新業(yè)態(tài)新模式及優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、激發(fā)市場(chǎng)活力的現(xiàn)實(shí)需求。
湖北鈺嶸銅材有限公司總經(jīng)理江衛(wèi)紅近日有些激動(dòng)：“我公司收到了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門下達(dá)的不予行政處罰決定書，既感受到了執(zhí)法監(jiān)管的力度，又感受到了幫扶的溫度，我公司將強(qiáng)化主體責(zé)任，落實(shí)各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)工作要求，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出更多的努力。”
此前企業(yè)因?yàn)槭占①A存危險(xiǎn)廢物的場(chǎng)所未按照規(guī)定設(shè)置危險(xiǎn)廢物識(shí)別標(biāo)志，被當(dāng)?shù)叵逻_(dá)了《責(zé)令改正違法行為決定書》，但鑒于企業(yè)初次違法且違法行為輕微并及時(shí)完成整改，沒有造成環(huán)境危害后果，黃岡市生態(tài)環(huán)境局紅安縣分局決定不予處罰。
各地已有眾多實(shí)踐表明，通過包容審慎的方式，對(duì)于初次發(fā)生的“無心之失”行為給予一定改正機(jī)會(huì)，既統(tǒng)籌了促發(fā)展、穩(wěn)就業(yè)，也利于企業(yè)形成自覺守法的良好局面。
“生態(tài)環(huán)境部門少開20張罰單，減少了對(duì)環(huán)境信譽(yù)良好和偶犯初范企業(yè)的處罰。這種給予執(zhí)法對(duì)象容錯(cuò)的做法保護(hù)了市場(chǎng)主體，有利于企業(yè)改善生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，受到企業(yè)歡迎。”大連市生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)工作人員此前也表示。
安徽大學(xué)環(huán)境資源研究專家張輝也曾表示，各地免罰清單的施行有利于生態(tài)環(huán)境部門提升執(zhí)法效能，督促企業(yè)自覺守法主動(dòng)糾錯(cuò)，有力促進(jìn)企業(yè)合規(guī)意識(shí)的提高。
不罰、免罰對(duì)企業(yè)既是給幫助又是敲警鐘。在享受到有“溫度”的執(zhí)法后，企業(yè)也要以此作為激勵(lì)，更好履行相應(yīng)的守法責(zé)任，不然也可能面臨更大的處罰。
“從實(shí)務(wù)的角度，如果符合輕微免罰的情形，第二次出現(xiàn)了，還是要處罰的。一些免罰后再次出現(xiàn)違法行為的，在自由裁量中會(huì)作為相應(yīng)的考慮因素適當(dāng)增加處罰系數(shù)”趙建峰表示。
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